作者：陈鹿林  宁波市人民检察院

          高金强  宁波市海曙区人民检察院

摘要：走私犯罪案件级别管辖历史变迁与缉私体制改革息息相关。1998年确立的走私犯罪案件由中级人民法院专属管辖的模式具有鲜明时代背景和实践基础，但随着近年来新一轮缉私体制改革以及反走私形势新变化，该模式的弊端日益显现，无法适应实践需要。建议通过区分通关走私与绕关走私来确立管辖模式，即通关走私案件仍然由中级人民法院管辖，而绕关走私案件则遵循刑事诉讼法的设定，回归普通管辖，既符合两类案件自身特征，也有利于理顺走私案件侦、诉、审关系，整体优化司法资源配置。

关键词：级别管辖  缉私体制改革  通关走私  绕关走私

一、问题的提出

管辖制度是刑事诉讼的基础，启动刑事诉讼，首先要解决的就是刑事案件的管辖问题。刑事案件管辖权可以区分为侦查管辖与审判管辖。在各类刑事案件中，走私犯罪案件（以下简称走私案件）管辖权最具特殊性。从侦查管辖角度看，当前海关缉私部门（以下简称缉私部门）、海警机构、地方公安机关（以下简称地方公安）都有管辖权，三者管理体制差异很大，实践中既相互分工各自侧重，又互相协作合力打击走私犯罪。从审判管辖看，尽管《刑事诉讼法》并没有对走私案件管辖权作出特别规定，但根据“两高”与海关总署相关规定，走私案件在很长一段时间里均由侦查机关对应的中级人民法院（以下简称中院）管辖。然而，随着司法改革的推进以及走私犯罪侦查体制的调整，部分地方走私案件出现中院专属管辖以及基层法院管辖并存的状况。但在级别管辖上，不少地方仍然坚持所有走私案件均由中院管辖的做法，同时实践中还有一种观点主张走私案件级别管辖无需特殊对待，完全可以按照普通刑事案件来处理。上述分歧反映出当前走私犯罪的司法实践背景确实发生一定变化，从而引发人们对旧有级别管辖模式的反思，在这种反思中产生不同观点、不同做法。那么，如何进一步优化走私案件级别管辖，本文将结合走私犯罪级别管辖历史变迁、实践状况、司法动态等展开研究，在此基础上提出进一步优化的路径。

二、走私案件级别管辖的历史变迁

走私案件级别管辖的历史变迁与侦查管辖的变化息息相关。1998年国家对反走私工作体制作出重大调整，从侦查管辖角度讲，当年根据《海关法》《国务院关于缉私警察队伍设置方案的批复》和《国务院办公厅关于组建缉私警察队伍实施方案的复函》，国家建立了隶属海关总署领导的专业化海关缉私队伍，专司走私犯罪侦查权。同年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署联合下发了《关于走私犯罪侦查机关办理走私案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》（以下简称《办理走私案件诉讼程序通知》）， 该通知进一步确立缉私部门对涉税走私案件以及发生在监管区内的非涉税走私案件享有专属侦查管辖权，同时规定走私案件由侦查部门所在地分、州、市级人民检察院负责审查逮捕、审查起诉，并向当地中院提起公诉，从而确立了走私案件由中院专属管辖的基本模式。

当然，根据上述规定，并非所有走私案件都由缉私部门管辖，从理论上讲，缉私部门以外的公安机关对发生在非设关地（非海关监管区）的非涉税走私案件享有管辖权，但实践中地方公安除侦办部分毒品走私案件外，其它类型走私案件很少办理。因此，在国家建立专业化缉私队伍以来的近二十年时间内，由于走私案件基本上都由缉私部门侦办，也就在事实上形成走私案件基本由中院专属管辖的状况。

自2018年起，走私案件侦查管辖权发生一定变化。一方面，自2013年启动的新一轮海上执法体制改革以来，新成立的海警机构开始实际上统一行使海上刑事案件侦查权，也开始实际侦办海上走私案件；另一方面，原公安边防队伍也在2018年前后从现役部队整体转隶并入公安机关，沿海地区公安机关陆续成立新的海防队伍、海岸警察队伍或打私队伍等，也积极侦办包括海上走私在内的各类涉海违法犯罪。走私犯罪侦查主体三足鼎立的基本格局逐渐形成。以K省检察机关受理审查起诉走私案件为例，2022年合计240件710人，缉私部门、海警机构、地方公安三者移送案件数量占比分别为70%、13%、17%；2023年合计525件1705人，三者占比分别为40%、15%、45%，不但各自移送案件总量均上升，而且海警机构与地方公安机关占比也显著提高。随着走私案件侦查主体多元化，走私案件级别管辖问题也产生了分歧，实践中出现三种模式：

第一种是一般中院专属管辖模式。即根据1998年《办理走私案件诉讼程序通知》，沿用2018年以前一审走私案件由中院管辖的做法，2018年以后所有走私案件仍然由中院管辖。即便是海警机构、普通公安机关侦办的走私案件，也由中院管辖。如果属于海警工作站、基层公安机关侦办的案件，移送基层检察院后，再通过改变管辖报送地市级检察院负责审查起诉。

第二类是跨行政区划中院集中管辖模式。其基本依据与第一种模式一样。在此基础上，部分地区设立跨行政区划司法机关，对走私案件等实行集中管辖。2014年12月,中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，根据上述方案，北京海关缉私局、上海海关缉私局侦办的走私案件分别由北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院集中管辖。2021年8月18日，江西省高级人民法院、江西省人民检察院、江西省公安厅、南昌海关缉私局印发《关于调整南昌铁路运输两级法院、检察院部分刑事案件管辖范围的通知》,该通知明确自2021年10月1日起，南昌海关缉私局侦办的刑事案件也实行集中管辖。

第三种是普通管辖模式。由于1998年《办理走私案件诉讼程序通知》只是规定缉私部门办理的走私案件由中院管辖，并没有对其它主体侦办的走私案件作出专门规定。因此，在没有特殊规定的情况下，可以按照《刑事诉讼法》有关管辖权的规定，海警机构、地方公安侦办的走私案件通常由基层法院管辖，只有可能判处无期徒刑、死刑的走私案件才由中院管辖。

为进一步了解全国各地走私案件不同级别管辖模式适用现状，笔者通过中国裁判文书网搜索，设定三个条件：时间为2018年1月1日以来，案由为适用《中华人民共和国刑法》分则第三章第二节“走私罪”，裁判主体为基层法院作出的一审裁判文书。经搜索并筛查，符合条件的裁判文书共计963份，涉及全国16个省份。其中，排名前三的省份分别为广西450份、云南343份、广东89份，合计占比超过91%。可见这三个省份适用普通管辖模式审理走私案件比较普遍。紧接其后的分别为内蒙古21份、新疆13份、福建15份，其余均未超过10份。而浙江、山东、辽宁、吉林、黑龙江这几个沿海、海边省份均不超过5份，可见这几个省份走私案件绝大部分适用中院专属管辖模式，仅在个别地方曾由基层法院管辖。即便基层法院管辖较多的省份，省内各个地级市分歧也很大，这在广东省最为明显。其中中山、东莞、江门三地基层法院管辖走私案件最为普遍，经搜索符合上述条件的裁判文书分别为31份、28份、27份。而广州、深圳、珠海、汕头这几个重要沿海城市未搜索出由基层法院作出的走私案件判决书。综上，目前全国各个省份甚至不同省份内部不同地区，走私案件如何适用级别管辖差异很大。

三、当前走私案件级别管辖体制综合评析

通过上述分析，当前走私案件级别管辖总体上有两大类型：第一类是由中院专属管辖（包括一般中院专属管辖和跨行政区划中院集中管辖），另一种是普通管辖。实践中主要差异是各地对海警机构和地方公安侦办的走私案件采取不同做法。那么，对于不同侦查主体侦办的走私案件在级别管辖上是否有必要区别对待，由此进一步引申，走私案件是否有必要由中院专属管辖。

（一）中院专属管辖的历史考量

如前所述，走私案件提级由中院专属管辖模式形成于1998年。在上世纪九十年代我国沿海地区特别是东南沿海走私犯罪猖獗的背景下，国务院于当年7月召开全国打击走私工作会议，明确提出实行“联合缉私、统一处理、综合治理”的缉私新体制，作出组建国家缉私警察队伍的重大决策。为配合缉私领域改革，审判环节也统一由侦查机关所在地中院行使管辖权。放在当时的时代背景下分析，客观而言，由中院行使一审走私案件管辖权，有一定合理性：

首先，由中院专属管辖大体上契合改革后的走私犯罪侦查体制，也有利于侦、诉、审衔接。通过1998年缉私体制改革，此后近二十年里走私案件事实上基本由各直属海关缉私局、隶属海关缉私分局直接侦办，这些侦查部门同时属于海关内设机构，实行垂直管理，其管辖范围有很强的跨行政区划属性。审判环节由中院专属管辖，一方面能够与相对应的海关保持大体上的对等原则，另一方面也可以减少基层法院管辖可能带来的管辖冲突、地方干扰等问题，更有利于侦查、检察、审判各环节沟通衔接。

其次，由中院专属管辖比较契合走私案件特点，也有利于统一办案标准。与普通案件相比，走私案件往往涉及国家对货物、人员、资金等要素进出境的各项监管制度，相比于普通刑事案件，其涉外因素多、专业性强。而且走私犯罪通常涉及分属于不同行政区划的口岸所在地、物流仓储地、企业注册地、海上活动地等，涉及行政区划范围特别广。审判环节由中院专属管辖，体现国家对此类案件更加审慎的态度，也有利于加强检察、审判环节该领域办案队伍专业化建设，更好统一办案标准。

（二）实践困境

通过二十多年探索，在中院专属管辖模式下，全国各地市级检察机关、审判机关与缉私部门通力合作，在打击走私犯罪、统一办案标准、队伍专业化建设以及反走私研究等领域取得丰硕成果。然而，随着国家缉私体制改革、反走私形势的变化以及相应司法体制改革，中院专属管辖的模式也暴露出许多问题。

1.与现有缉私体制不适配

2018年以来，国家对缉私体制的改革主要表现在两方面：一方面是走私案件侦查主体多元化，由原先事实上仅缉私部门一家拓展到缉私部门、海警机构、地方公安三家并存；另一方面是缉私部门侦查权的拓展，从原先仅限于走私犯罪逐步拓展到逃避商检、逃避国境卫生检疫等与海关监管职能密切相关的其它犯罪。缉私体制的改革客观上对中院专属管辖模式造成冲击：

首先，海警机构、地方公安侦办走私案件无论适用何种管辖模式，容易陷入悖论。对这两类侦查主体而言，其侦办的走私案件与他们所侦办的其它普通刑事案件并没有显著区别，同时在规范层面也没有明确规定将其提级管辖。实践中提级管辖的做法，仅仅是延续以往缉私部门侦办的案件由中院管辖的历史惯性，将这种做法直接移植到另外两类主体侦办的案件中的理由和依据明显是不足的。反之，如果这两类主体侦办的走私案件适用普通管辖，形成了事实上这类案件绝大部分由基层法院管辖的局面，从而与缉私部门侦办的案件作区别处理，这违背了诉讼级别管辖的基本原理，级别管辖的确定应当是依据案件本身性质、特征来区别，对于同类案件不能仅仅依据侦查主体作出区别对待，除非有其它更加充分的理由。

其次，缉私部门侦查权的拓展使得这一管辖模式的正当性减弱。如前所述，当初走私案件提级由中院集中管辖的重要理由之一就是海关垂直管理体制、缉私部门跨行政区划管辖特征，提级管辖有利于减少地域管辖冲突、加强侦、诉、审衔接。那么，当缉私部门侦查权从走私犯罪拓展到其它犯罪时，按照同样逻辑是否意味着这些案件也应由中院管辖？然而，事实并非如此。近年来司法实践中缉私部门查处了不少逃避商检等案件，当此类案件移送审查起诉后，也主要由基层检察院、法院管辖，而且实践中案件处理也比较顺利，从而出现缉私部门侦查的案件提级管辖与普通管辖并存的情形。既然如此，那么缉私部门自身机构属性对其所侦办的案件在审判环节管辖权的影响就大大弱化，走私案件提级管辖的正当性也随之弱化。

2.案件的新变化使得原有提级管辖模式难以适应新情况

1998年缉私体制改革后很长一段时间，走私案件数量总体不多，但近年来案件数量大幅增长。从全国范围看，海关缉私部门侦办的案件数量增长明显。例如，在缉私部门刚设立的前八年（即1999年至2006年），全国一共立案侦办刑事案件10415起，年均1300余件。而2021年、2022年、2023年这三年立案侦办数量分别为4259起、4509起、4959起。从单个区域看，近年来沿海各地检察机关受理审查起诉的走私案件数量也持续上升，特别是2018年以来始终保持高位运行状态。以笔者所在宁波市检察院为例，受案数量从2014年29件80人，上升至2023年149件333人（见图1）。再如，上海市检察院第三分院2018年至2022年五年间受理走私案件817件1572人（见图2），年均超过160件310人。又如，珠海市检察院2019年至2023年共受理走私案件1299件2346人，年均超过250件460人。

近年来走私案件另一个显著特征是刑罚轻缓化占比较高。例如，2020年至2023年6月，天津三中院审结走私案件中依法适用缓刑、单处罚金等非监禁刑173人，在同期审结人数中占比75.55%。再如，2013年至2022年这十年间，青岛中院审结走私案件中适用非监禁刑394人，占比65.6%。2020年和2021年间，上海三中院判处缓刑人数分别为171人、155人，分别占比36.77%和41.13%。再以K省为例，2022年和2023年判处有期徒刑三年以下305人、586人，分别占比66.3%、71.1%。以上仅仅是最后审判环节判处的情况来看，如果加上同期检察机关做出不起诉处理的案件，实际轻缓化比例更高。

走私案件数量高位运行与实际处理中轻缓化比例较高，对原有中院专属管辖模式带来深刻影响：一方面，走私案件新情况冲击地市级检察院、法院原有基本职能定位。“对于级别管辖，原则上绝大多数刑事案件由基层法院进行第一审，只有犯罪性质较为严重、案情复杂、社会影响较为恶劣的特定案件才交由上级法院管辖。”根据我国《刑事诉讼法》第21条、第24条规定，中院原则上管辖危害国家安全、恐怖活动以及可能判处无期徒刑、死刑的案件，其它重大、复杂等有必要上级管辖的，中院可以提级管辖。正如有学者指出，“《刑事诉讼法》既然将基层人民法院作为普通刑事案件的第一审法院，中级人民法院也就必然成为普通刑事案件的第二审法院。另外，它还有审判监督的任务。所以，划归中级人民法院管辖的第一审刑事案件，不宜过多，只限于上述两类刑事案件。”1998年缉私体制改革后很长一段时间，走私案件数量总体不多，全部由中院提级管辖，当时既有缉私体制改革与走私案件特殊的必要性，从案件合理数量看也有一定可行性。但是，当近五六年走私案件总量迅速增长、且大量系轻罪案件的情况下，仍然固守中院专属管辖模式，冲击地市级检察院、法院主要聚焦重罪案件和重大案件的基本职能定位，也加剧地市级司法机关人员配置与案件数量之间的紧张关系，其指导与监督功能必然有所弱化。

另一方面，中院管辖相对复杂的程序设计也造成一定程度司法资源浪费。“由于犯罪现象层出，刑事案件总量庞大，同时受发展水平等各方面因素的限制，国家对司法治理投入的资源总是有限的，根据具体案件情况来合理分配司法资源的投入以提高刑事诉讼效率就成了级别管辖制度不可或缺的设置理念。”正因为此，我国《刑事诉讼法》一审程序分别设置了普通程序、简易程序、速裁程序等，而中院只能适用普通程序。当走私案件都提级由中院管辖，使得大量原本可以适用简易程序、速裁程序的案件只能适用普通程序，也会造成司法资源的浪费。而且中院一审案件大幅增加，势必导致省高院二审案件相应增加，由于省高院管辖范围覆盖全省、而且近年来二审开庭持续上升，由省高院对大量走私案件开庭审理，司法成本会进一步提高。

四、走私案件级别管辖的优化路径

针对现有走私案件级别管辖方面存在的诸多问题，有必要进一步优化。对此，有两种基本思路：一种思路是完全放弃中院专属管辖模式，让走私案件全部回归普通案件管辖模式。另一种思路则是对中院专属管辖作适当调整，让一部分走私案件回归普通管辖模式。笔者认为，后一种思路更加合理。自1998年缉私体制改革以来，司法实践中已经形成走私案件主要由中院管辖的传统，在打击走私犯罪特别是打击重大犯罪方面取得较大成效。如果让走私案件完全回归普通管辖模式，那么只有极少数案件才会由中院管辖，这会形成走私案件基本上由基层司法机关（检察院、法院）管辖的局面，这是一种比较激进的改革模式。鉴于不少走私案件确实有较强专业性，对于没有或者很少有办理走私案件传统的基层司法机关而言，短期涌进大量走私案件难以适应，也会给案件质量带来较大隐患。因此，优化走私案件级别管辖模式应当采用渐进式改革，对中院专属管辖的范围作适当调整，使之更加合理、可行。

通关走私与绕关走私是走私犯罪两种基本类型，也体现走私犯罪最典型的两类不同作案手法，这两类案件在证据结构、事实认定、常见争议焦点等方面有显著区别。笔者建议，当前可以保留通关走私案件由中院专属管辖，而绕关走私案件回归普通管辖。这种模式可以称之为二元管辖模式，既契合两类走私案件各自特征，也较好继承了走私案件管辖传统，兼具理论合理性与实践可行性。

（一）从案件类型特征看，二元管辖模式有较强合理性

通关走私与绕关走私都存在逃避海关监管的情形，但二者逃避海关监管的方式、程度差异较大。通关走私发生于海关直接监管过程中，与海关监督方式、监管过程息息相关。而海关监管又有很强的专业性、政策性。从正面监管角度来讲，商品进出口往往涉及贸易方式的选择、商品归类、原产地确定、价格申报与海关估价、许可证件管理、检验检疫等海关业务。一方面，由于这些业务本身专业性、政策性强，客观上不少监管标准、监管条件比较模糊或易变；另一方面执法部门日常监管尺度、把握标准也不一，也在很大程度上影响人们对行为违法性的判断。行为人在进出口商品过程中，就容易对上述要素的判定、把握产生分歧，对某一行为是合法还是违法，是属于违反海关监管规定的行为还是走私行为，实践中往往争议较大。特别是近年来随着各种新型贸易方式的蓬勃发展，与之相伴随的新型违法违规行为，在行为定性、事实把握、数额认定等领域争议更大。特别是近年来随着跨境电商、海南免税购物、行邮渠道进口等各类新型贸易方式蓬勃发展，各类新型违法违规行为也随之出来，在行为定性、事实把握、数额认定等领域争议问题很多。客观而言，商品进出口环节普遍性或行业性违法违规的现象比较常见，但实际处理的案件又比较有限，当相关案件进入刑事诉讼程序后，对于办案人员专业知识水平、政策把握能力等方面要求相对高，也更需要统一执法办案标准。地市级检察院及其对应的中院有办理走私案件的悠久传统，特别是办理通关走私方面积累比较丰富的经验、形成相对稳定的办案团队，由其管辖更能胜任也更有利于统一标准。

与通关走私不同，绕关走私完全避开海关监管，从未设立海关的地点（如边境、沿岸）非法运输、携带相关货物、物品进出境，绕关走私行为方式相对简单粗暴。从证据体系看，这类案件除言辞证据外，实践中以实物及相关鉴定意见、各类通讯记录、资金记录等为主，即便需要认定偷逃应缴税额，价格组成、税率适用等内容也比通关走私要更为单一，总体上证据体系与其它普通案件差别不会太大。从法律适用看，只要相关商品非法跨越国（边）境，走私行为定性方面争议问题也不多，不存在受监管条件清晰程度、监管部门执法尺度等因素影响案件定性的情形。总体而言，相比于通关走私，绕关走私案件对办案的专业化程度要求相对不高，只要具备普通刑事案件办案能力，完全可以胜任绕关走私案件的办理。因此，对于绕关走私案件没必要实行中院专属管辖模式。

（二）从案件主要侦查主体分布看，二元管辖模式有利于优化侦诉审衔接与司法资源配置

随着2018年以来新一轮缉私体制改革的推进，目前事实上逐渐形成缉私部门、海警机构、地方公安分工行使走私犯罪侦查权的基本格局。而且后两者办案数量呈不断上升趋势。从职能管辖分工看，缉私部门管辖涉税走私和发生在海关监管区内的非涉税走私，海警机构管辖海上走私，地方公安管辖发生在非海关监管区的非涉税走私。换言之，缉私部门管辖权包括所有通关走私和一部分绕关走私，而地方公安和海警机构管辖权则仅限于绕关走私。从规范来看，缉私部门对涉税类绕关走私案件也有管辖权，而且事实上以往也侦办不少此类案件。但缉私部门以往所侦办绕关走私案件比重本来就不大，而且在海警机构、地方公安机关持续加大打击绕关走私的背景下，缉私部门打击绕关走私的职能会进一步弱化，除了打击少部分重大型团伙型绕关走私外，重点聚焦到通关走私以及逃避商检等与海关监督直接相关联的其它犯罪中。

结合海关缉私部门、海警机构、地方公安职能分工以及实际运作情况，司法实践中绝大部分绕关走私由海警机构、地方公安管辖，而缉私部门侦办的案件绝大部分为通关走私。在此背景下，实行通关走私案件由中院专属管辖、绕关走私案件回归普通管辖的模式，既可以提升办案效率，也有利于保持历史连续性：

一方面，绕关走私案件回归普通管辖可以提高办案效率。回归普通管辖后，意味着绝大部分绕关走私案件由基层检察院、法院管辖。而实践中这类案件直接侦查主体以设在各个县级行政区域的海警工作站和基层公安机关为主，其在商请提前介入、提请逮捕、移送审查起诉以及补充侦查等过程中，可以直接与基层检察院对接，能够提高衔接的效率，也减少过多改变管辖带来的不利影响。同时，由基层法院管辖，大量简单的绕关走私案件具备适用简易程序甚至速裁程序的基础，也有利于节约司法资源。

另一方面，通关走私案件由中院专属管辖有利于保持历史连续性。由于缉私部门侦办的案件绝大部分为通关走私，意味着实践层面缉私部门仍然与地市级检察院、法院对接为主，这也与此前关于缉私部门侦办走私案件由中院专属管辖的规定较为接近，保持一定的历史连续性。同时，由于地市级检察院、法院卸下一部分一审走私案件的任务，可以聚焦办理更加专业、更为复杂的通关走私案件，也有利于强化监督与指导职能。

根据我国刑事诉讼法的规定，改变管辖（包括报请管辖、指定管辖等）是理顺诉讼管辖的重要途径。但改变管辖无论对当事人还是对不同办案机关之间衔接来说，都会带来诸多问题，也会一定程度影响司法效率。当改变管辖案件数量不多时，这种影响比较有限；当改变管辖案件数量较多时，这种影响就凸显。因此，从法律规定的基本精神看，应当确保司法实践以正常管辖为原则，以改变管辖为例外，只有在确有必要时才改变管辖。在近年来走私犯罪侦查主体多元化、走私案件大幅增长的背景下，如果通关走私由中院专属管辖、绕关走私实行普通管辖，在符合者两类案件基本特征的前提下，可以保证实践中大部分走私案件不需要改变管辖，这样更有利于侦查、审查逮捕、审查起诉、审判等不同诉讼环节之间的衔接，也从整体上实现司法资源更优配置。

    （因篇幅限制，注释省略）