相对不起诉的制度容量是有限的。其作为一种一次性决定，检察机关难以对行为人施以针对性矫正措施，一旦作出决定，其后便无法对行为人采取刚性监督制约。甚至，部分醉驾行为人在被不起诉后，出现既免除刑事处罚也未被处以罚款、吊销驾驶执照等行政处罚，与更为轻微的酒驾案件形成处罚倒挂的情形。这说明相对不起诉程序正在超负荷运行。为此，浙江、广东、江苏、河南等多地检察机关开始探索新的不起诉模式。这些模式名字各异，如“对醉驾案件实行购买公益服务落实不起诉”“醉驾案件社会公益服务评价机制”“社会公益服务考察项目”等。究其内容，大致都是检察机关对符合条件的醉驾案件，在犯罪嫌疑人自愿同意的情况下，要求其参加一定时长的公益服务，并将期间的表现情况作为作出起诉与否决定的参考因素。近期，一些地区检察机关将公益服务考察后决定不起诉的模式不再局限于醉驾案件，而是适用于所有符合条件的轻罪案件。这种对拟不起诉人进行“事前”考察的模式，尽管实务部门仍将其视为相对不起诉的一种形态，但实质是轻罪案件附条件不起诉。由于有关立法的缺失，关于附条件不起诉开展的必要性、法律定位及现有法律框架的现实路径等问题，如今还有诸多争议。但不可否认，科学稳妥的推进附条件不起诉程序在轻罪案件中适用，能够更好释放不起诉制度程序出罪、繁简分流的积极作用，有效推进轻罪社会治理，理论价值和现实意义同在。

二、轻罪案件适用附条件不起诉的逻辑基础

探索对轻罪案件适用附条件不起诉，根本在于回应犯罪结构的变化趋势，同时也符合公诉权运行的一般规律，亦契合检察机关参与社会治理的客观需求。

（一）前摄逻辑：犯罪结构的客观变化

近年来，随着我国平安建设的有效推进和大量轻罪通过刑法修正案进入刑法典，我国犯罪结构呈现严重暴力犯罪的犯罪率下降和重刑率下降、轻微犯罪大幅度上升和轻刑率稳步提升的“双降双升”变化趋势。根据最高人民检察院发布的数据，我国2022年起诉杀人、抢劫、绑架等暴力犯罪人数为近二十年来最低，严重暴力犯罪起诉人数占比由1999年25%下降至2022年3.9%；各种犯罪中，判处有期徒刑三年以下的轻罪案件占85.5%；我国已成为世界上犯罪率最低、安全感最高的国家之一。实践的演进必然带来制度的更新，轻罪时代犯罪类型的数量增减，为新时代的犯罪治理提出新的命题。

一方面，轻罪为主的犯罪结构下传统刑事体系迫切需要转型完善。过去单一、严苛的刑事程序导致审前羁押率高、起诉裁量权小、刑事处罚案底伴随终身等后果，与轻罪时代犯罪治理的要求相去甚远。在后劳动教养时代，我国出现了一个犯罪化的立法过程，即通过修正案的形式，以一种前所未有的积极姿态进行轻罪立法，由此引发轻罪范围的立法扩张。同时，考虑到目前我国尚未建立刑事前科消灭制度，罪犯及其近亲属面临近乎终身的犯罪附随后果，在参与各种社会、政治和经济活动中遭受诸多限制，其严厉性有时不亚于刑事处罚。大量轻罪案件的前科人群“堰塞湖”不断蓄积，反过来也给整个社会带来不确定的风险，为犯罪治理乃至社会治理带来严峻挑战，迫切需要在司法程序方面改革完善。

另一方面，轻罪案件常发、多发的普遍特性，也使得刑事程序效率亟需提升。我国犯罪治理取得不凡成绩的同时，刑事案件案均成本也从1978年的4032元/起，猛增到2010年的146703元/起，涨了38倍。若还是拘泥于旧的刑事诉讼模。式不作变通，不仅容易进一步激化司法机关“案多人少”矛盾，且难免频出“大炮打蚊子”的情况。虽然附条件不起诉制度中检察机关对所附条件的考察评估要投入时间和经济成本，与相对不起诉相比司法效率低，但相较于继续流转到审判环节仍具有效率优势。因此，扩大附条件不起诉程序的适用范围，能够做到在不放纵犯罪行为的同时进一步实现案件的繁简分流，提高司法效率。

（二）内生逻辑：不起诉制度的发展完善

近年来，检察机关在司法过程中更注重贯彻宽严相济刑事政策，避免机械司法、避免扩大刑事打击面，刑事案件不起诉率大幅提升。2022年，全国超过四分之一的被追诉人通过不起诉程序“免罪免刑”，其中相对不起诉案件超过九成。有学者提出2022年是“程序性规模化出罪元年”。在刑事政策理念的转变与庞大的相对不起诉案件量下，不起诉制度显示出一些与现实需求不适应、对被追诉人适用不平衡的情况，不起诉的制度容量亟需扩容。

其一，附条件不起诉的确立是对起诉裁量权的新发展。我国的不起诉制度主要有法定不起诉、相对不起诉、特殊不起诉。其中特殊不起诉主要是为特别犯罪（如污点证人）提供政策出口，实践中较少适用，与本文聚焦的轻微犯罪不起诉在制度目的和构成要件上也存在较大差异，在此不作专门探讨。除此外，从日本、德国等域外的经验看，“法定不起诉——相对不起诉——附条件不起诉——起诉”，起诉的必要性不断提高，四者的关系在逻辑上层层递进。相对不起诉和附条件不起诉都是起诉裁量权的表现形式，二者相比，最大的区别在于后者可以对拟不起诉人科以附带处分，要求其履行一定的非刑罚义务，并将义务履行情况作为是否作为提起公诉的重要考量因素。在普通刑事案件中缺乏附条件不起诉的适用，会造成一定程度的裁量空白区域，使得检察官对于边缘犯罪人的介入进退维谷：一是部分轻罪因不严格符合相对不起诉条件被起诉至法院，增加了本就过载的司法活动负担；二是部分轻罪在慎诉刑事政策及繁简分流的压力下，勉强适用相对不起诉程序，造成“一放了之”处罚畸轻的情况。通过在“相对不起诉”与“起诉”之间设置附条件不起诉程序，赋予罪轻但具有特殊预防必要性的拟不起诉人一定非刑罚义务，可以有效破解这种困境，实现对轻罪案件的梯度处理。

其二，探索开展轻罪案件附条件不起诉，也是现有未成年人附条件不起诉制度的新发展。我国的未成年人附条件不起诉制度限定了适用对象和适用罪名类型，是一种不完全的附条件不起诉制度。关于未成年人犯罪主体的限定，通过特别程序给予未成年人特殊保护，具有正当性，但立法初衷是以审慎态度出发展开的先行先试，无法由此否定扩大适用的必要性。目前该制度取得了瞩目成绩，从人员条件、组织框架、实践经验等各方面看，将附条件不起诉制度推广至成年人轻微犯罪的条件基本成熟。未成年人附条件不起诉十余年的实践为我们提供了正反两个方面的经验，探索对不限制主体、不限制罪名的轻罪案件附条件不起诉，正是对现有的未成年人附条件不起诉制度的发展完善。

（三）外延逻辑：检察机关参与社会治理的时代需求

检察机关首先是政治机关。围绕中心、服务大局是检察工作的出发点和落脚点，开展轻罪治理是检察机关参与社会治理的重要方式，也是新时代检察机关的职责使命所在。检察机关适用附条件不起诉程序可以进一步实现案件繁简分流、推动刑事和解、强化犯罪预防，契合检察机关参与社会治理的客观要求。

附条件不起诉有利于开展犯罪预防工作，实现源头治理。未成年人附条件不起诉实践中，通过对涉罪未成年人在附条件不起诉中的监督考察，矫正其不良行为习惯。同样的，很多轻微刑事犯罪是初犯、偶犯、过失犯罪，主观恶性不大，具有矫正的必要性和可能性。附条件不起诉赋予了检察机关矫正、教育犯罪行为人的手段，通过给予行为人一定的附带处分，并以监督考察来确认犯罪诱因消除情况，实现犯罪的特别预防。同时，通过附加非刑罚性义务，能避免出现“不起诉”就“一放了之”的错误观感，对社会大众也具有教育意义，一定程度可以实现犯罪的一般预防。

附条件不起诉有利于检察环节轻罪系统治理。附条件不起诉扩充了检察机关起诉裁量权的内涵，使得公诉权的行使层次更为丰富。通过附条件不起诉程序，可以使处于“相对不起诉”与“起诉”之间的边缘案件不再面临被挤压的困境，且所附条件又可根据案情予以调整适应，释放极大的犯罪治理空间。这样，检察官在行使公诉权时，不再仅是刑事诉讼“流水作业”的一个“操作员”，而是可以根据案情和犯罪治理的需要，通过考量起诉与否、附何条件等，积极的对案件进行全面评估。起诉裁量权的有效应用，检察官得以对犯罪治理的前端、中端、末端通盘考虑，检察履职的系统性大大增强。

附条件不起诉有利于践行恢复性司法。特别是针对有被害人的轻微犯罪，通过附条件不起诉给予拟不起诉人以明确的刑事激励，鼓励行为人在一定期限主动修复人际关系，赔偿损失，弥合社会裂痕，能够更好地实现案结事了，促进社会和谐。相较于相对不起诉，附条件不起诉在有效化解社会矛盾层面能够发挥的作用更大。

三、轻罪案件附条件不起诉适用的现实路径

综上所述，我国有扩大附条件不起诉的适用范围的必要。不久前公布的《2023—2027年检察改革工作规划》中，也将“研究完善附条件不起诉制度”作为未来一段时间的改革探索方向。要探索推进轻罪案件附条件不起诉，还需对其实现的现实路径展开详细讨论。

（一）是否要以修改法律为前提

1.修法论

一种观点认为，只有修改现行法律，才可以对成年人轻罪案件适用附条件不起诉。目前实践中存在的对拟作相对不起诉人附加公益服务等考察义务，有合法性不足之嫌。从法律的体系解释角度看，这种观点有一定道理。目前的《刑事诉讼法》第282条规定的附条件不起诉限定于未成年人案件，且该条所处的位置在未成年人特别程序中。那么从逻辑上，可以当然推定在普通程序中不可以适用附条件不起诉。

2.微调论

也有观点认为，适当微调相对不起诉适用机制，即可满足现实需要。前文引述过的“瑞安模式”“金东经验”即是如此。醉驾不起诉案件一般占到全部相对不起诉案件的一半以上，这类模式多是着眼于解决醉驾不起诉对行为处罚过轻、行政处罚与刑罚倒挂等问题。很多学者也对醉驾不起诉作了专门探讨。但这种模式有两个问题：一是为醉驾案件专设出罪程序虽具有现实性，但不具有合理性。醉驾不起诉案件占比高，就为其程序出罪想办法，“头痛医头脚痛医脚”，有悖于法律平等适用原则。二是困于相对不起诉的“外壳”，该种模式下对拟不起诉人考察期短，多为半个月左右，考察的有效性有限；且考察内容较为单一，特殊预防的针对性不强。

3.本文观点

笔者认为，修改法律固然是实现轻罪案件附条件不起诉最妥当的办法，但考虑到法律的稳定性和修法的慎重性，在修法之前，司法者和法律的阐释者在轻罪案件附条件不起诉方面仍有相当的作为空间。通过如此，不仅可以解决眼下拟不起诉人员引入公益服务等司法实践的合法性问题，而且能够给予目前探索以更宽广的空间。

事实上，上一次《刑事诉讼法》的修改，就为成年人附条件不起诉预留了充分的制度空间。2018年《刑事诉讼法》修改新增了认罪认罚从宽制度条款，其中，“认罚”用了愿意接受“处罚”而非“刑罚”，表明自愿接受追诉机关的非刑罚义务，可以作为从宽的前提。而该条中的“从宽”，既包括实体从宽，适用较轻的刑罚；也包括程序从宽，获“不起诉处理”，自不需多论。因此，检察机关在办理轻罪案件时，犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，并在认罪认罚具结书中自愿承诺接受一定的非刑罚义务，然后检察机关将义务履行的情况作为对其是否“从宽处理”的考量，决定是否给予其“不起诉处理”，实际上就是附条件不起诉的运行过程。由此可见，附条件不起诉制度完全可以在《刑事诉讼法》第15条内容的文义解释的范围内，现实中也可通过该条内容对现有的相对不起诉制度进行革新改造，成为具有新的生命力的成年人轻罪案件附条件不起诉制度。

学界之前也有人提出认罪认罚不起诉的概念，并认为其可以作为一项独立的不起诉类型。笔者关于认罪认罚从宽为“不起诉制度”扩容创造制度空间与其认识相同，但不认为认罪认罚不起诉可以作为一项独立的不起诉类型。认罪认罚从宽制度的作用在于解决了在立法修改前附条件不起诉的法律依据问题。“认罪认罚”只是附条件不起诉可以适用的条件之一，并非行为人得以程序出罪的实质原因。犯罪嫌疑人仅仅“认罚”是不够的，核心应当是对其承诺义务的良好履行。即对所附条件的完成，才是其获得不起诉处理的实质原因。

同时，将《刑事诉讼法》第15条作为依据，也可有效解决“修法论”和“微调论”的难题。一方面，《刑事诉讼法》第282条是2012年修法新增的内容，《刑事诉讼法》第15条则是2018年修法新增的内容。从体系解释来看，2012年《刑事诉讼法》确实有意仅在未成年人案件中适用附条件不起诉。但立法者不能预知未来的立法。2018年的修改条款作为新加入内容，体现了新的刑事诉讼模式和格局，理应得到优先适用。另一方面，以《刑事诉讼法》第15条为依据，可以赋予拟不起诉人更长的考验期，探索更丰富的考察内容。

（二）是否应当有适用的罪名和刑罚条件

1.关于未成年人附条件不起诉限制罪名和刑罚条件反思

现行《刑事诉讼法》282条对适用未成年人附条件不起诉制度的罪名作出了限制，要求必须是“刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的犯罪。

关于罪名的限制，笔者认为值得商榷。首先，这一标准造成的结论与立法宗旨不相符合。从立法宗旨考虑，某一案件是否可以适用附条件不起诉，主要看涉罪未成年人是否具有起诉的必要性，以及不起诉是否更符合未成年人教育、挽救的方针。轻罪、重罪并不以刑法章节为区分，轻罪、重罪并不以刑法章节为区分，以交通肇事罪为例，其规定在刑法典第二章，未成年人犯罪人也较常见。犯罪人在交通肇事类犯罪所表现出的忽视交通法规、公共安全的主观心态，实际上更适合运用附条件不起诉制度予以考察和矫正。其次，这一标准超出了一般未成年人的认识能力。刑法章节主要以客体为标准分列，客体是犯罪构成要件中最抽象的内容，非经专业训练的人士很难认识和区分，更遑论未成年人，以其为限制条件的立法模式的科学性值得探讨。最后，这一标准会造成不起诉制度内部的逻辑矛盾。在追诉必要性上，“相对不起诉—附条件不起诉”本应是一种递进和阶层逻辑。某个犯罪追诉必要性低，若已符合相对不起诉的要求，其更应符合附条件不起诉的要求。但根据现规定，涉嫌危险驾驶、交通肇事、造企业印章等犯罪的未成年人，无法适用附条件不起诉，却可适用相对不起诉。因此，《刑法》各章节的分类仅仅是一种立法技术的表现，简单的以章节为限适用附条件不起诉欠缺合理性和科学性。

关于刑罚的限制，笔者认为也欠缺合理性，但眼下通过有效履职对其弊端能够较好克服。由于存在刑罚的限制，致使未成年人附条件不起诉的适用条件高于了相对不起诉的条件，存在逻辑上的悖论。无论在2012年刑事诉讼法修改时还是制度施行实践中，始终不乏研究者建议扩展未成年人附条件不起诉的适用至“可能判处三年有期徒刑以下刑罚”，从而与相对不起诉的刑罚标准统一起来。不过，由于司法实践普遍明确了法条中所规定的“一年有期徒刑以下刑罚”是指宣告刑而非法定刑，通过全面理解和掌握影响未成年人量刑的各种酌定因素，充分挖掘制度空间，现阶段未成年人犯罪案件附条件不起诉已基本稳定在30%以上，取得了较好效果。

2.在当下的一种合理选择

某一成年人案件是否适用附条件不起诉，亦应主要考察犯罪嫌疑人是否具有起诉的必要性，以及对其不起诉是否可以获得更大司法收益，简单限定罪名范围并不适当。笔者认为，在尚未修改法律的情况下，轻罪案件附条件不起诉不做罪名限制，但适宜有一定的刑罚条件限制。一方面，如前文所述，现行法律尚未修改前，成年人轻罪案件附条件不起诉可以依据认罪认罚从宽条款加相对不起诉条款作出。既然目前认罪认罚从宽制度与相对不起诉制度未有罪名限制，那么成年人轻罪案件附条件不起诉也无需有罪名限制。另一方面，现行的未成年人附条件不起诉将范围限定在可能判处1年以下有期徒刑的犯罪，成年人附条件不起诉的范围标准不宜低于未成年人，但范围过小也会减损制度效能的发挥。因此，笔者主张适用轻罪附条件不起诉的刑罚条件与现行未成年人附条件不起诉的范围保持一致，也设置为可能判处1年以下有期徒刑的犯罪。

（三）附条件不起诉的程序控制

1.以认罪认罚为前提

现行《刑事诉讼法》规定的认罪认罚从宽制度为轻罪案件附条件不起诉的适用创造了制度空间，并且附条件不起诉的适用应以认罪认罚为前提。因此，检察机关在办理轻罪案件时，犯罪嫌疑人愿意认罪认罚的，可以在认罪认罚具结书中自愿承诺接受一定的非刑罚义务，同时检察机关通过不起诉制度给予其履行义务的刑事激励。在司法实践中，诸多案例将认罪认罚作为考量要素，做出不起诉决定。同时，被追诉人认罪认罚是其真诚悔罪的一种表现。被追诉人只有认罪认罚，其主观心理状态与启动附条件不起诉程序而应当具备的主观条件才是契合的。

2.严格遵循自愿原则

协商性司法是附条件不起诉的理论基础，这一理论强调改变传统刑事诉讼制度中控辩双方的对抗制衡关系，而建立一种协商下的合作关系，旨在强化被追诉人的诉讼主体地位。基于这种理念，不论是德国的附条件不起诉还是美国的诉前转处，都会在充分尊重被追诉人意愿的情况下启动程序。再加上，附条件不起诉实施的过程中，被追诉人会在考验期内接受教育矫正、公益服务、心理辅导等非刑罚的处置或义务，相当于在诉讼之外，多了一种选择，只有当被起诉人自主做出选择，并能动积极地履行施加的各类义务，配合完成矫治，才能使得附条件不起诉制度的适用真正实现纠正犯罪、保护公益的效果。综上，检察机关在作出附条件不起诉决定前，需经犯罪嫌疑人的同意，即犯罪嫌疑人有权选择适用诉讼程序，还是适用附条件不起诉的程序，此外还应当充分听取犯罪嫌疑人及其辩护人的意见，意见合理的，应予采纳；意见与案件事实不符的，在不予采纳的同时向其说明理由。

3.办案机关间的程序制约

附条件不起诉本质上是刑事诉讼程序上的出罪，如果这类不起诉裁量从未成年这个群体予以扩大，必会导致检察机关起诉裁量权的扩张，甚至可能造成权力滥用，由此对附条件不起诉适用限制的考量显得尤其必要。附条件不起诉适用的限制不能仅仅体现在适用资格层面，还应体现在程序设定层面，特别是通过公权力机关之间的互相制约。首先，附条件不起诉程序启动应听取公安机关意见。对附条件不起诉的决定，公安机关要求复议、提请复核的，参照目前未成年人附条件不起诉有关规定处理。其次，应强化被害人对附条件不起诉程序启动的监督约束。若被害人对检察机关最终做出的不起诉决定不服，赋予一定的救济权利，如向上一级检察机关提出申诉，或在符合公诉转自诉规定的情况下，直接向人民法院提起自诉。最后，被追诉人对人民检察院决定附条件不起诉有异议的，人民检察院应当作出起诉的决定。其中，后两种程序虽由案件当事人提起，但案件由此进入审判阶段，也均体现了审判机关对附条件不起诉程序的制约。